ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های آن جایگاه و اهمیت ویژه‌ای دارد و مهم‌ترین بازوی قانونی شهرداری‌ها برای کنترل، پیشگیری و برخورد با تخلفات ساختمانی محسوب می‌شود. لزوم رعایت اصول ایمنی، بهداشتی و شهرسازی در ساخت واحدهای ساختمانی همواره در قوانین و مقررات شهری مورد توجه بوده است. اما این بازو نیز با توجه به گذشت زمان و رشد جمعیت و به تبع آن افزایش ساخت و ساز در شهرها، دیگر قدرت و توان چندانی ندارد، به ویژه در بازدارندگی از وقوع تخلفات ساختمانی. قانون شهرداری و ماده ۱۰۰ آن که به نیم‌قرن پیش یعنی سال ۱۳۳۴ باز می‌گردد، پاسخگوی نیازهای امروز شهرها و مخصوصا تهران نیست و ضمانت‌های اجرایی آن که با توجه به مشکلات و معضلات زمان تصویبش مقرر شده بود، بعضا به مشوقی برای انجام تخلفات ساختمانی بدل شده‌اند. حال بسیار واضح است که در نتیجه استمرار چنین وضعی، شاهد گسترش روزافزون تخلفات ساختمانی در شهرها خواهیم بود.
ماده ۱۰۰ قانون شهرداری
در قسمت دوم ماده ۱۰۰ قانون شهرداری آمده است: «… شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمان‌های فاقد پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مامورین خود، اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیر محصور واقع باشد، جلوگیری نماید.» واژه «جلوگیری» قیدشده در انتهای این ماده، دارای معانی گسترده است و تصریح نشدن به چگونگی و نحوه جلوگیری، مشکلات اجرایی متعددی را ایجاد می‌کند، به علاوه که نگارش نص قانونی فوق و استفاده از عبارت «شهرداری می‌تواند» این مفهوم را به ذهن متبادر می‌کند که وظیفه شهرداری در جلوگیری از تخلفات ساختمانی یک موضوع اختیاری است، حال آنکه این امور از وظایف حتمی شهرداری‌ها است.
نبود حمایت‌های قانونی از ماموران شهرداری
از آنجا که شهرداری‌ها در تشکیلات اداری کشور ما از جمله نهادهای عمومی غیردولتی‌اند، مراجع قضایی نیز در آرای خود نیروهای اجرایی شهرداری‌ها را مامور دولتی قلمداد نمی‌کنند و بنابراین، اگر در حین اجرای احکام کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مقاومتی از سوی متخلفان صورت گیرد، این مورد از مصادیق «تمرد» نیست و مشمول ماده ۶۰۷ قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) نمی‌شود. مشابه همین معضل در مورد ماموران جلوگیری از سد معبر نیز صدق می‌کند و در اغلب موارد، مامورانی که به انجام این وظیفه قانونی مشغول‌اند، از حمایت‌های قانونی کارکنان دولت برخوردار نیستند. از سوی دیگر، در صورتی که در اجرای آرای ماده ۱۰۰ قانون شهرداری خسارتی به غیر وارد شود، درباره نحوه جبران این‌گونه خسارات، ساز و کاری پیش‌بینی نشده است. همچنین، اگر قرار باشد که اجرای رای ماده ۱۰۰ در ملک محصور صورت پذیرد، ماموران اجرا مجوز ورود به ملک را ندارند و باید حکم ورود به ملک را از مراجع قضایی بگیرند که این موضوع نیز زمان‌بر است.
خلاءهای قانونی
در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های آن درباره مصالح ساختمانی موجود برای ساخت بنای غیرمجاز پیش‌بینی لازم و تعیین تکلیف نشده است، در صورتی که برای جلوگیری قطعی از ساخت و ساز غیرمجاز که احتمال می‌رود دوباره صورت پذیرد، باید برای توقیف این مصالح صراحتا تدابیر قانونی لازم اتخاذ شود.
یکی دیگر از مشکلات اجرایی موجود زمانی رخ می‌نماید که حکم قطعی تخریب در خصوص ملکی (اعم از مسکونی، تجاری و اداری) صادر شده، اما ملک موضوع حکم تخلیه نباشد. در چنین مواقعی، این موضوع مطرح است که ماموران اجرای رای ماده ۱۰۰ قانون شهرداری چگونه باید اقدام به تخلیه کنند؟ آیا ابتدا باید از مراجع قضایی ذی‌صلاح حکم تخلیه گرفته شود یا با توجه به قاعده ملازمه اذن در شیء با اذن در لوازم آن، رأی قطعی صادرشده شامل تخلیه مورد حکم نیز می‌شود؟
لزوم رفع بعضی ابهامات
در تبصره ۲ ماده ۱۰ قانون شهرداری مقرر شده است: «در مورد اضافه بنای زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی مسکونی، کمیسیون می‌تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا، با توجه به موقعیت ملک از نظر مکانی (در بر خیابان‌های اصلی یا خیابان‌های فرعی یا کوچه بن‌باز یا بن‌بست) رأی به اخذ جریمه‌ای که متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد، تعیین و شهرداری مکلف است بر اساس آن نسبت به وصول جریمه اقدام کند (جریمه نباید از حداقل یک‌دوم کمتر و از ۳ برابر ارزش معاملاتی برای هر مترمربع بنای اضافه بیشتر باشد). در صورتی که ذی‌نفع از پرداخت جریمه خودداری کرد، شهرداری مکلف است مجددا پرونده را به همان کمیسیون ارجاع و تقاضای صدور رأی تخریب را بکند. کمیسیون در این مورد نسبت به صدور رأی تخریب اقدام خواهد نمود.»
تبصره ۲ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری (درباره اضافه بنای زائد بر زیربنا) نیز مقرر کرده است: «در مواردی که ضرورت قلع اضافه بنا احساس نمی‌شود، می‌بایست اقدام به صدور رأی اخذ جریمه گردد.» در این موارد، چند ایراد و ابهام به نظر می‌رسد. نخست اینکه باید دید چه تخلفاتی وارد است. در این عبارات، اولا نحوه و چگونگی وصول این جریمه مشخص نیست. ثانیا معلوم نیست که ملاک محاسبه جریمه از سوی کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف است یا ارزش معاملاتی روز ملک.
در صورتی که قائل به فرض اول باشیم (یعنی اخذ جریمه مطابق با ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف) و تاریخ ساخت بنا و تعیین زمان تخلف امکان‌پذیر نباشد، اخذ جرایم بر چه مبنایی باید صورت گیرد. از سوی دیگر، اگر بنا باشد حکم اخذ جریمه به تخریب تبدیل شود، دوباره با مشکلات اجرای حکم تخریب که به آنها اشاره شد مواجه خواهیم شد. همچنین، باید مشخص شود که اگر به علل فنی (مثلا امکان بروز خطراتی برای املاک همجوار) امکان قلع کردن اضافه بنا وجود نداشته باشد و در نتیجه رأی به اخذ جریمه داده شود و ذی‌نفع هم از پرداخت جریمه امتناع ورزد، تکلیف چه خواهد بود.
تخلفات ساختمانی یا جرایم ساختمانی؟
یکی دیگر از مسائل مهم که در سال‌های گذشته برای برون‌رفت از مشکلات و معضلات یادشده و برخورد جدی‌تر با متخلفان ساختمانی از سوی حقوقدانان شهری و متخصصان مربوط مطرح شده و مورد توجه قرار گرفته، موضوع برخورد با تخلفات ساختمانی با رویکرد جرم‌انگارانه است. حقوقدانان شهری«جرم‌انگاری» را فرایندی گزینشی می‌دانند که به موجب آن، قانون‌گذار با در نظر گرفتن هنجارهای اجتماعی یا ضرورت‌های دیگر، بر پایه مبانی نظری مورد قبول خود رفتاری را ممنوع یا الزام‌آور می‌کند و در نهایت برای حمایت از آن، ضمانت‌اجرای کیفری قرار می‌دهد.
با توجه به اینکه ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در سال ۱۳۳۴ به تصویب رسید و آخرین اصلاحات آن نیز در سال ۱۳۵۸ انجام شد و نظر به اینکه در آن زمان بناها بیشتر در کف یا در ارتفاع کم (حداکثر در ۳ طبقه) ساخته می‌شدند، در نتیجه احتمال بروز مخاطرات جانی و مالی تقریبا منتفی یا بسیار کم بود. بنابراین، قانون‌گذار تخلفات مزبور را جرم نشناخته است. اما امروزه با توجه رشد جمعیت شهرها و به ویژه شهر تهران و افزایش ساخت و سازها در این کلانشهر و افزایش نقاط تمرکز جمعیت در بعضی مناطق تهران و با در نظر گرفتن این موضوع که ایران روی کمربند زلزله واقع شده و تهران نیز با داشتن ۱۳ گسل فعال از زلزله‌خیزترین نقاط کشور است، باید برای برخورد جدی با تخلفات ساختمانی که رابطه مستقیم با جان و مال شهروندان دارد، تدابیر جدی‌تر و با رویکردی جرم‌انگارانه اتخاذ شود و از طریق وضع مجازات‌های متناسب و اجرای آنها، با متخلفان نیز برخورد کیفری صورت گیرد.
امید رهنما
